國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規范和監督

罰款設定與實(shí)施的指導意見(jiàn)

國發(fā)〔2024〕5號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

行政執法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的重要方式。行政執法工作面廣量大，一頭連著(zhù)政府，一頭連著(zhù)群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。罰款是較為常見(jiàn)的行政執法行為。為進(jìn)一步提高罰款規定的立法、執法質(zhì)量，規范和監督罰款設定與實(shí)施，現就行政法規、規章中罰款設定與實(shí)施提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入學(xué)習貫徹習近平法治思想，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，嚴格規范和有力監督罰款設定與實(shí)施，強化對違法行為的預防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經(jīng)濟社會(huì )秩序，切實(shí)保護企業(yè)和群眾合法權益，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。

（二）基本原則。堅持黨的領(lǐng)導，把堅持和加強黨的全面領(lǐng)導貫穿于規范和監督罰款設定與實(shí)施工作的全過(guò)程和各方面。堅持以人民為中心，努力讓企業(yè)和群眾在每一個(gè)執法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義。堅持依法行政，按照處罰法定、公正公開(kāi)、過(guò)罰相當、處罰與教育相結合的要求，依法行使權力、履行職責、承擔責任。堅持問(wèn)題導向，著(zhù)力破解企業(yè)和群眾反映強烈的亂罰款等突出問(wèn)題。

（三）主要目標。罰款設定更加科學(xué)，罰款實(shí)施更加規范，罰款監督更加有力，全面推進(jìn)嚴格規范公正文明執法，企業(yè)和群眾的滿(mǎn)意度顯著(zhù)提升。

二、依法科學(xué)設定罰款

（四）嚴守罰款設定權限。法律、法規對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規定但未設定罰款的，規章不得增設罰款。法律、法規已經(jīng)設定罰款但未規定罰款數額的，或者尚未制定法律、法規，因行政管理迫切需要依法先以規章設定罰款的，規章要在規定的罰款限額內作出具體規定。規章設定的罰款數額不得超過(guò)法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額，并要根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況適時(shí)調整。鼓勵跨行政區域按規定聯(lián)合制定統一監管制度及標準規范，協(xié)同推動(dòng)罰款數額、裁量基準等相對統一。

（五）科學(xué)適用過(guò)罰相當原則。行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時(shí)，要堅持過(guò)罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。要綜合運用各種管理手段，能夠通過(guò)教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。實(shí)施罰款處罰無(wú)法有效進(jìn)行行政管理時(shí)，要依法確定更加適當的處罰種類(lèi)。設定罰款要結合違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度，統籌考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、行業(yè)特點(diǎn)、地方實(shí)際、主觀(guān)過(guò)錯、獲利情況、相似違法行為罰款規定等因素，區分情況、分類(lèi)處理，確保有效遏制違法、激勵守法。制定行政法規、規章時(shí)，可以根據行政處罰法第三十二條等規定，對當事人為盲人、又聾又啞的人或者已滿(mǎn)75周歲的人等，結合具體情況明確罰款的從輕、減輕情形；根據行政處罰法第三十三條等規定，細化不予、可以不予罰款情形；參考相關(guān)法律規范對教唆未成年人等的從重處罰規定，明確罰款的從重情形。

（六）合理確定罰款數額。設定罰款要符合行政處罰法和相關(guān)法律規范的立法目的，一般要明確罰款數額，科學(xué)采用數額罰、倍數（比例）罰等方法。規定處以一定幅度的罰款時(shí)，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過(guò)10倍。各地區、各部門(mén)要根據地域、領(lǐng)域等因素，適時(shí)調整本地區、本部門(mén)規定的適用聽(tīng)證程序的“較大數額罰款”標準。同一行政法規、規章對不同違法行為設定罰款的要相互協(xié)調，不同行政法規、規章對同一個(gè)違法行為設定罰款的要相互銜接，避免畸高畸低。擬規定較高起罰數額的，要充分聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者等各方面意見(jiàn)，參考不同領(lǐng)域的相似違法行為或者同一領(lǐng)域的不同違法行為的罰款數額。起草法律、行政法規、地方性法規時(shí)，需要制定涉及罰款的配套規定的，有關(guān)部門(mén)要統籌考慮、同步研究。

（七）定期評估清理罰款規定。國務(wù)院部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)在落實(shí)行政處罰定期評估制度、每5年分類(lèi)分批組織行政處罰評估時(shí)，要重點(diǎn)評估設定時(shí)間較早、罰款數額較大、社會(huì )關(guān)注度較高、與企業(yè)和群眾關(guān)系密切的罰款規定。對評估發(fā)現有不符合上位法規定、不適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、明顯過(guò)罰不當、缺乏針對性和實(shí)用性等情形的罰款規定，要及時(shí)按照立法權限和程序自行或者建議有權機關(guān)予以修改或者廢止。各地區、各部門(mén)以行政規范性文件形式對違法所得計算方式作出例外規定的，要及時(shí)清理；確有必要保留的，要依法及時(shí)通過(guò)法律、行政法規、部門(mén)規章予以明確。

（八）及時(shí)修改廢止罰款規定。國務(wù)院決定取消行政法規、部門(mén)規章中設定的罰款事項的，自決定印發(fā)之日起暫時(shí)停止適用相關(guān)行政法規、部門(mén)規章中的有關(guān)罰款規定。國務(wù)院決定調整行政法規、部門(mén)規章中設定的罰款事項的，按照修改后的相關(guān)行政法規、部門(mén)規章中的有關(guān)罰款規定執行。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要自決定印發(fā)之日起60日內向國務(wù)院報送相關(guān)行政法規修改方案，并完成相關(guān)部門(mén)規章修改或者廢止工作，部門(mén)規章需要根據修改后的行政法規調整的，要自相關(guān)行政法規公布之日起60日內完成修改或者廢止工作。因特殊原因無(wú)法在上述期限內完成部門(mén)規章修改或者廢止工作的，可以適當延長(cháng)，但延長(cháng)期限最多不得超過(guò)30日。罰款事項取消后，有關(guān)部門(mén)要依法認真研究，嚴格落實(shí)監管責任，著(zhù)力加強事中事后監管，完善監管方法，規范監管程序，提高監管的科學(xué)性、簡(jiǎn)約性和精準性，進(jìn)一步提升監管效能。

三、嚴格規范罰款實(shí)施

（九）堅持嚴格規范執法。要嚴格按照法律規定和違法事實(shí)實(shí)施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門(mén)檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類(lèi)案不同罰。嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過(guò)法定追責期限的違法行為給予罰款。加大對重點(diǎn)領(lǐng)域的執法力度，對嚴重違法行為，要依法落實(shí)“處罰到人”要求，堅決維護企業(yè)和群眾合法權益。行政機關(guān)實(shí)施處罰時(shí)應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，不得只罰款而不糾正違法行為。

（十）堅持公正文明執法。國務(wù)院部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)要根據不同地域、領(lǐng)域等實(shí)際情況，科學(xué)細化行政處罰法第三十二條、第三十三條規定的適用情形。行政機關(guān)實(shí)施罰款等處罰時(shí)，要統籌考慮相關(guān)法律規范與行政處罰法的適用關(guān)系，符合行政處罰法第三十二條規定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理。鼓勵行政機關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法、相關(guān)法律規范定期梳理、發(fā)布典型案例，加強指導、培訓。制定罰款等處罰清單或者實(shí)施罰款時(shí)，要統籌考慮法律制度與客觀(guān)實(shí)際、合法性與合理性、具體條款與原則規定，確保過(guò)罰相當、法理相融。行政執法人員要文明執法，尊重和保護當事人合法權益，準確使用文明執法用語(yǔ)，注重提升行政執法形象，依法文明應對突發(fā)情況。行政機關(guān)要根據實(shí)際情況，細化對行政執法人員的追責免責相關(guān)辦法。

（十一）堅持處罰與教育相結合。認真落實(shí)“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”普法責任制，將普法教育貫穿于行政處罰全過(guò)程，引導企業(yè)和群眾依法經(jīng)營(yíng)、自覺(jué)守法，努力預防和化解違法風(fēng)險。要充分考慮社會(huì )公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，并考慮相關(guān)事理和情理，優(yōu)化罰款決定延期、分期履行制度。要依法廣泛綜合運用說(shuō)服教育、勸導示范、指導約談等方式，讓執法既有力度又有溫度?？偨Y證券等領(lǐng)域經(jīng)驗做法，在部分領(lǐng)域研究、探索運用行政和解等非強制行政手段。鼓勵行政機關(guān)建立與企業(yè)和群眾常態(tài)化溝通機制，加強跟進(jìn)幫扶指導，探索構建“預防為主、輕微免罰、重違嚴懲、過(guò)罰相當、事后回訪(fǎng)”等執法模式。

（十二）持續規范非現場(chǎng)執法。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執法類(lèi)電子技術(shù)監控設備（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監控設備）清理、規范工作，及時(shí)停止使用不合法、不合規、不必要的監控設備，清理結果分別報本級人民政府、上級人民政府；每年年底前，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要分別向本級人民政府、上級人民政府報告監控設備新增情況，司法行政部門(mén)加強執法監督。利用監控設備收集、固定違法事實(shí)的，應當經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，根據監管需要確定監控設備的設置地點(diǎn)、間距和數量等，設置地點(diǎn)要有明顯可見(jiàn)的標識，投入使用前要及時(shí)向社會(huì )公布，嚴禁為增加罰款收入脫離實(shí)際監管需要隨意設置。要確保計量準確，未經(jīng)依法檢定、逾期未檢定或者檢定不合格的，不得使用。要充分運用大數據分析研判，對違法事實(shí)采集量、罰款數額畸高的監控設備開(kāi)展重點(diǎn)監督，違法違規設置或者濫用監控設備的立即停用，限期核查評估整改。

四、全面強化罰款監督

（十三）深入開(kāi)展源頭治理。堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規范罰款，推進(jìn)事中事后監管法治化、制度化、規范化。對社會(huì )關(guān)注度較高、投訴舉報集中、違法行為頻繁發(fā)生等罰款事項，要綜合分析研判，優(yōu)化管理措施，不能只罰不管；行政機關(guān)不作為的，上級行政機關(guān)要加強監督，符合問(wèn)責規定的，嚴肅問(wèn)責。要堅持系統觀(guān)念，對涉及公共安全和群眾生命健康等行業(yè)、領(lǐng)域中的普遍性問(wèn)題，要推動(dòng)從個(gè)案辦理到類(lèi)案管理再到系統治理，實(shí)現“辦理一案、治理一類(lèi)、影響一域”。

（十四）持續加強財會(huì )審計監督。行政機關(guān)要將應當上繳的罰款收入，按照規定繳入國庫，任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。對當事人不及時(shí)足額繳納罰款的，行政機關(guān)要及時(shí)啟動(dòng)追繳程序，履行追繳職責。堅決防止罰款收入不合理增長(cháng)，嚴肅查處罰款收入不真實(shí)、違規處置罰款收入等問(wèn)題。財政部門(mén)要加強對罰繳分離、收支兩條線(xiàn)等制度實(shí)施情況的監督，會(huì )同有關(guān)部門(mén)按規定開(kāi)展專(zhuān)項監督檢查。要依法加強對罰款收入的規范化管理，強化對罰款收入異常變化的監督，同一地區、同一部門(mén)罰款收入同比異常上升的，必要時(shí)開(kāi)展實(shí)地核查。強化中央與地方監督上下聯(lián)動(dòng)，壓實(shí)財政、審計等部門(mén)的監督責任。

（十五）充分發(fā)揮監督合力。各地區、各部門(mén)要健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執法統計年報制度?？h級以上地方人民政府司法行政部門(mén)要加強案卷評查等行政執法監督工作，對違法或者明顯過(guò)罰不當的，要督促有關(guān)行政機關(guān)予以改正；對不及時(shí)改正的，要報請本級人民政府責令改正。拓寬監督渠道，建立行政執法監督與12345政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)等監督渠道的信息共享工作機制。充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，促進(jìn)行政復議案件繁簡(jiǎn)分流，依法糾正違法或者不當的罰款決定。對罰款決定被依法變更、撤銷(xiāo)、確認違法或者確認無(wú)效的，有關(guān)行政機關(guān)和財政部門(mén)要及時(shí)辦理罰款退還等手續。加大規章備案審查力度，審查發(fā)現規章違法變更法律、行政法規、地方性法規規定的罰款實(shí)施主體、對象范圍、行為種類(lèi)或者數額幅度的，要及時(shí)予以糾正，切實(shí)維護國家法治統一。要加強分析研判和指導監督，收集梳理高頻投訴事項和網(wǎng)絡(luò )輿情，對設定或者實(shí)施罰款中的典型違法問(wèn)題予以及時(shí)通報和點(diǎn)名曝光，依法依規對相關(guān)人員給予處分。

各地區、各部門(mén)要將規范和監督罰款設定與實(shí)施，作為提升政府治理能力、維護公共利益和社會(huì )秩序、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手，認真貫徹實(shí)施行政處罰法和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）等，系統梳理涉及罰款事項的行政法規、規章，加快修改完善相關(guān)制度。司法部要加強統籌協(xié)調監督，組織推動(dòng)完善行政處罰制度、做好有關(guān)解釋答復工作，指導監督各地區、各部門(mén)抓好貫徹實(shí)施，重要情況和問(wèn)題及時(shí)報國務(wù)院。

國務(wù)院　　　　　　?

2024年2月9日　　　　　

（此件公開(kāi)發(fā)布）