反壟斷法被稱(chēng)為市場(chǎng)經(jīng)濟的基本法，是維護市場(chǎng)競爭秩序的基礎性法律規范。反壟斷執法以構建自由、公平的經(jīng)濟秩序為使命，是完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內在要求。2008年8月1日，我國反壟斷法正式施行，全國人大常委會(huì )于2022年6月24日通過(guò)了關(guān)于修改反壟斷法的決定，其中對壟斷協(xié)議有關(guān)的條款進(jìn)行了較大幅度的修改。包括重述“壟斷協(xié)議”內涵及其認定邏輯、增加“軸輻協(xié)議”以破除壟斷協(xié)議橫縱二分的局限性、認可“安全港”規則的適用并預留配套制度接口、明確縱向壟斷協(xié)議的認定標準、大幅提高壟斷協(xié)議違法行為的處罰力度、擴展法律責任類(lèi)型及其違法主體。這些修改以豐富的執法實(shí)踐為基礎，有大量的案例作為參照，是助力構建新發(fā)展格局的客觀(guān)需要。多年來(lái)，行政執法處罰了大量壟斷協(xié)議行為，有效實(shí)現特殊預防和一般預防，對預防和制止壟斷行為，塑造自由、公平的市場(chǎng)競爭秩序發(fā)揮了積極的、不可替代的作用。

一、壟斷協(xié)議執法打擊違法行為、惠及民生

市場(chǎng)經(jīng)濟以平等主體之間的合意為基礎法律關(guān)系，然而并非自愿的協(xié)議行為都是合法的，有的協(xié)議具有反競爭屬性，導致市場(chǎng)的調節機制失靈，以?xún)r(jià)格為表征的供需信號錯誤，致使資源錯配、消費者福利水平降低，社會(huì )公共利益受損。行政執法糾正違法行為以保護自由、公平的交易機制，使市場(chǎng)恢復自由、競爭的秩序，實(shí)現實(shí)質(zhì)正義。壟斷協(xié)議是諸多反競爭行為中較為常見(jiàn)的違法行為，案件量大，又因其隱秘性強、類(lèi)型多、危害性強，是反壟斷執法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

壟斷協(xié)議行為相對高發(fā)，表現形式多樣，既有同業(yè)競爭者之間相互勾結共同漲價(jià)、劃分市場(chǎng)回避競爭、聯(lián)合抵制交易等，又有上下游交易相對人之間約定轉售價(jià)格、限制下游競爭，向第三人高價(jià)銷(xiāo)售的行為等等。壟斷協(xié)議案件所涉及的行業(yè)廣，覆蓋電信、食品、建材、教育、醫藥、醫療器械、保險、汽車(chē)等行業(yè)和領(lǐng)域，壟斷協(xié)議違法行為的不利后果最終必然轉嫁給消費者，損害消費者福利。因此，反壟斷執法與民生息息相關(guān)。

市場(chǎng)作用與政府作用，二者是有機統一的。有效市場(chǎng)以有為政府作為前提，有為政府以有效市場(chǎng)作為依歸。反壟斷作為有效市場(chǎng)與有為政府相結合的市場(chǎng)管理工具，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是維護人民根本利益和增進(jìn)民生福祉，通過(guò)懲治壟斷行為推動(dòng)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格下降和質(zhì)量提高，促進(jìn)創(chuàng )新和經(jīng)濟增長(cháng)，從而提高人民群眾的生活質(zhì)量和福利水平。

十五年來(lái)，反壟斷執法機構共查處235起壟斷協(xié)議案件，一方面通過(guò)對行為的定性有效遏止壟斷協(xié)議行為的市場(chǎng)損害、恢復競爭秩序;另一方面通過(guò)罰沒(méi)等行政處罰手段，在一定程度上補償了違法行為造成的公共利益損失。此外，反壟斷法規定了壟斷經(jīng)營(yíng)者的民事責任。行政執法的違法認定結果可以減輕后繼民事訴訟中原告的舉證責任，從而提高違法成本，威懾壟斷協(xié)議違法，客觀(guān)上起到了引導合法經(jīng)營(yíng)的效果。

二、壟斷協(xié)議執法注重實(shí)效、多措并舉

競爭執法要遵守行政法的基本原則，堅持法治化、規范化、依法行政，以實(shí)現競爭法作為市場(chǎng)經(jīng)濟基本法的制度功能。因此，建立健全行政法律法規是依法行政的前提。十五年來(lái)，在上位法反壟斷法的統領(lǐng)下，逐步構建由行政法規、部門(mén)規章、指南構成的多層次、多維度的法律體系;執法機關(guān)根據2022年修改的反壟斷法對原有配套規則進(jìn)行了全面修訂，其中《禁止壟斷協(xié)議規定》是聚焦于壟斷協(xié)議行為的部門(mén)規章，是相關(guān)類(lèi)型行政執法的重要依據。這個(gè)部門(mén)規章反應了新反壟斷法的最新規則，譬如如何認定“軸輻協(xié)議”。

壟斷執法的直接目標是維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，有效促進(jìn)市場(chǎng)競爭的開(kāi)放性、自由性、公平性，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。因此，處罰是手段而非目的。在壟斷協(xié)議的實(shí)體規則和程序規則中，提供了基于不同法律事實(shí)的類(lèi)型化、層次化的進(jìn)路。秉持行政法上的審慎原則，在立案前適用核查程序，排除初步證據不足的案件線(xiàn)索;在調查中嚴格遵守程序性規定調查、取證，特別注重保護經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)秘密、個(gè)人信息等;在案件處理中，除對違法行為做出行政處罰外，還可能根據案件的具體情況與行政相對人達成行政和解，或者對適格經(jīng)營(yíng)者做出寬大處理、減免罰款。這種多路徑相結合、寬嚴相濟的立法、執法理念，是以理論合理性有效性為前提、以追求行政執法的實(shí)際效果為目標的，在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的制度作用。比如寬大制度以經(jīng)濟學(xué)上的“囚徒困境”為理論模型，在個(gè)案中很大程度上解決了橫向壟斷協(xié)議中取證難的執法問(wèn)題，為發(fā)現、瓦解橫向壟斷協(xié)議提供了制度供給，在實(shí)踐中也實(shí)現了其應有的功能。

加強競爭監管能力建設是做好競爭執法的基礎，健全監管機制是提升監管有效性的制度保障。2021年11月，市場(chǎng)監管總局加掛國家反壟斷局牌子，這是繼2018年國務(wù)院機構改革，反壟斷執法統一之后的又一重大舉措，標志著(zhù)經(jīng)過(guò)十余年的執法實(shí)踐探索，進(jìn)一步健全反壟斷執法的體制機制，提高反壟斷執法法治化、規范化水平，提升反壟斷執法工作的統一性、權威性。在壟斷協(xié)議違法中，有諸多由地方做出行政處罰決定的案件，通過(guò)執法進(jìn)一步證明這種執法機制符合我國國情，即因地制宜，實(shí)事求是，根據案件的性質(zhì)、事實(shí)等具體情況，構建多層次、跨區域的執法體制機制。提高監管效能，也符合我國地域廣博、區域特性鮮明的特點(diǎn)。

三、壟斷協(xié)議執法的未來(lái)展望

競爭執法是融合理論性、實(shí)踐性、創(chuàng )造性、實(shí)效性的復雜工作。多年來(lái)，壟斷協(xié)議行政執法成效顯著(zhù)，實(shí)現了很好的法律效果和社會(huì )效果，一系列典型性案件的發(fā)布、解讀，是警示也是普法，從而引導經(jīng)營(yíng)主體合規經(jīng)營(yíng)，在全社會(huì )樹(shù)立了公平競爭、依法經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟理念。

壟斷協(xié)議行為特點(diǎn)突出，最核心的是行為隱秘性和類(lèi)型多樣性，由此衍生出取證難、認定難的執法困境。實(shí)施壟斷行為會(huì )造成極大的社會(huì )危害，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者可以由此攫取巨大的壟斷利潤。在執法的高壓下，行為隱秘性會(huì )進(jìn)一步提高，繼而加大執法難度。不僅如此，由于新法大幅提高了壟斷行為法律責任，疊加行政決定對后繼訴訟的重大影響，這兩個(gè)因素必然加大反壟斷執法中雙方的對抗性。為此，應當深化有關(guān)理論研究，完善立法、明確規則，提高行政執法效能和公信力、權威性，有針對性地破解上述難題。

一是進(jìn)一步健全法律制度規則，明晰執法標準。反壟斷執法必須秉持市場(chǎng)化、法治化的原則，行政法律法規既是約束行政裁量權的規則，又是明示市場(chǎng)行為可預見(jiàn)性的規則，是保護經(jīng)營(yíng)者權利的重要制度。特別是新法下的新制度，亟需明確具體的執法標準。比如縱向非價(jià)格協(xié)議的具體類(lèi)型和違法性認定規則，數字經(jīng)濟背景下新型壟斷協(xié)議的行政執法思路等。

二是進(jìn)一步優(yōu)化央地協(xié)同機制，提高執法效能。競爭執法司法的目標是建立開(kāi)放、競爭、有序、統一的全國大市場(chǎng)。從執法實(shí)踐來(lái)看，壟斷協(xié)議類(lèi)的案件既有省內區域性的，也有跨省全國性的，由地方執法機構在省內執法，有地利之便也有客觀(guān)上的阻力和壓力。反壟斷行政執法的公信力源于專(zhuān)業(yè)性、公正性，統一各地的執法標準具有現實(shí)必要性。因此，應當明確中央和地方的執法權限，合理適用行政授權、行政委托，理順執法體制，建立指定管轄、異地執法、聯(lián)合執法等制度。

三是進(jìn)一步深化理論研究，創(chuàng )新監管措施。技術(shù)革命催生新的商業(yè)模式，由此可能產(chǎn)生新的法律關(guān)系，繼而引發(fā)新的社會(huì )矛盾。在數字經(jīng)濟背景下，市場(chǎng)變化一日千里、日新月異。傳統的監管手段不足以應對數字化的挑戰，利用大數據分析、機器識別等技術(shù)手段進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為監管是必由之路。因此，需要加快數據儲備和應用模型建設，提高執法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和適應性。

只有公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境才可能鍛造出有競爭力的經(jīng)營(yíng)者，只有公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境才能鼓勵創(chuàng )新以提高競爭水平。反壟斷行政執法極大提高了人民群眾幸福感、滿(mǎn)足感、獲得感，為建設公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境和繁榮發(fā)展的經(jīng)濟社會(huì )提供了堅實(shí)保障。未來(lái)，依然任重而道遠。 (清華大學(xué)教授、清華大學(xué)法學(xué)院競爭法研究中心主任、國務(wù)院反壟斷委員會(huì )專(zhuān)家組專(zhuān)家 張晨穎)