2023年11月28日，《甘肅省公路條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）經(jīng)甘肅省第十四屆人大常委會(huì )第六次會(huì )議審議通過(guò)，自2024年1月1日起施行?！稐l例》的頒布施行，將對于更好地解決影響和制約我省公路事業(yè)發(fā)展的主要矛盾及突出問(wèn)題，助推我省公路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升交通運輸行業(yè)治理能力和水平具有重要意義。下面，我從四個(gè)方面對《條例》予以解讀。

一、立法背景和依據

近年來(lái)，我省公路事業(yè)發(fā)展取得巨大成就，尤其是2018年以來(lái)，隨著(zhù)事業(yè)單位分類(lèi)改革和交通運輸綜合行政執法改革的深入推進(jìn)，我省公路管理體制也發(fā)生了深刻變革。同時(shí)，路衍經(jīng)濟、新基建、新業(yè)態(tài)等蓬勃發(fā)展，特別是全省公路規劃、建設、養護、管理、收費等工作也發(fā)生了相應的變化。與變化的形勢相比較，現行的4部公路管理地方性法規已經(jīng)出現滯后和不適應，其中，《甘肅省高速公路管理條例》自2008年7月1日起施行，《甘肅省農村公路條例》自2013年1月1日起施行，均未經(jīng)過(guò)修訂；《甘肅省公路路政管理條例》《甘肅省公路建設工程質(zhì)量安全監督管理條例》均于2018年以前修訂、制定，都存在與交通運輸行業(yè)改革發(fā)展實(shí)際不相適應的情況，亟需出臺一部綜合性的公路管理法規進(jìn)行規范和指引。為此，2022年與省人大常委會(huì )銜接立法計劃時(shí)，我們共同提出將這4部涉路法規按照整合制定《甘肅省公路條例》的意見(jiàn)來(lái)推進(jìn)，之后，省廳按照立法計劃要求，組織專(zhuān)班開(kāi)展了法規制定的調研、起草和論證相關(guān)工作，并廣泛征求了相關(guān)部門(mén)和社會(huì )各界意見(jiàn)。2022年8月，省人大常委會(huì )最終決定整合上述4部地方性法規，制定《甘肅省公路條例》。

由于這是一部公路管理的綜合性法規，《條例》起草需要遵循或者依據的直接、間接上位法較多。其中主要法律、行政法規有《公路法》《道路交通安全法》《建筑法》《安全生產(chǎn)法》《公路安全保護條例》《收費公路管理條例》《建設工程質(zhì)量管理條例》等；部門(mén)規章有《公路建設監督管理辦法》《農村公路建設管理辦法》《公路養護工程管理辦法》《公路水運工程安全生產(chǎn)監督管理辦法》《超限運輸車(chē)輛行駛公路管理規定》等。此外，還吸納了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農村公路管理養護體制改革的意見(jiàn)》《公路“十四五”發(fā)展規劃》《農村公路中長(cháng)期發(fā)展綱要》等政策性文件的有關(guān)規定，并借鑒了浙江、廣東、河北、貴州、江蘇、江西、陜西、湖南、廣西等省區相關(guān)地方立法的有益經(jīng)驗。

二、《條例》的起草過(guò)程

根據省人大常委會(huì )關(guān)于做好《條例》起草工作的通知要求，2022年8月，我廳制訂了工作方案，啟動(dòng)制定《條例》。在向交通運輸部、全省交通運輸系統、相關(guān)省級機關(guān)征求意見(jiàn)和向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，并組織調研論證、風(fēng)險評估、修改完善的基礎上，經(jīng)廳黨組會(huì )研究，2022年10月10日向省人民政府報送了《條例（草案送審稿）》。此后，省司法廳會(huì )同我廳組織在全省范圍內再次征求意見(jiàn)，召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì )、立法協(xié)調會(huì )等，反復修改完善，形成《條例（草案）》。2022年11月14日，十三屆省政府第190次常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)了《條例（草案）》，正式提請省人大常委會(huì )審議。

省人大財經(jīng)委、法工委在聽(tīng)取匯報、開(kāi)展調研的基礎上，組織了對《條例（草案）》的審查。2022年11月23日，《條例（草案審議稿）》在甘肅省第十三屆人大34次常委會(huì )進(jìn)行了一審。會(huì )后，省人大法工委、財經(jīng)委會(huì )同我廳根據第一次審議的相關(guān)意見(jiàn)，多次集中討論研究，并書(shū)面征求十四個(gè)設區市人大常委會(huì )、部分立法咨詢(xún)專(zhuān)家的意見(jiàn)，同時(shí)在甘肅省人大網(wǎng)全文公布草案征求社會(huì )意見(jiàn)，對《條例（草案審議稿）》進(jìn)行了多輪修改完善。按照法定程序，2023年9月26日，《條例（草案二次審議稿）》提交甘肅省第十四屆人大常委會(huì )第五次會(huì )議二審。會(huì )后，根據省人大常委會(huì )主任會(huì )議建議，省人大法工委根據第二次審議的意見(jiàn)以及省直有關(guān)單位和部分人大常委會(huì )委員的意見(jiàn)，再次會(huì )同省交通運輸廳對草案二次審議稿進(jìn)行了修改完善。2023年11月26日，草案三次審議稿提交甘肅省第十四屆人大常委會(huì )第六次會(huì )議三審，并于2023年11月28日正式表決通過(guò)。

三、《條例》的主要內容

《條例》共九章八十一條，分為“總則”“公路規劃”“公路建設”“公路養護”“公路利用和管理”“收費公路”“保障和監督”“法律責任”和“附則”。

第一章“總則”（第一條至第八條共8個(gè)條款）。主要對立法宗旨、適用范圍、公路解釋、基本原則、政府職責、部門(mén)職責、履職要求、公路發(fā)展等基本問(wèn)題依次作了規定。

第二章“公路規劃”（第九條至第十二條共4個(gè)條款）。主要對規劃要求、規劃編制程序、用地計劃編制、涉路建設規劃等公路規劃的重要事項依次作了規定。

第三章“公路建設”（第十三條至第三十條共18個(gè)條款）。主要對公路建設的總體要求、社會(huì )力量輔助、建設項目審批、公路建設養護資金、農村公路建設養護資金、新建公路等級標準、附屬設施、公路建設制度要求、公路建設標識牌管理、建設單位責任、勘察設計單位責任、施工單位責任、監理單位責任、試驗檢測單位責任、工程交工竣工驗收、保修制度、檔案管理、跨區域項目建設等公路建設重要事項依次作了規定。

第四章“公路養護”（第三十一條至第三十七條共7個(gè)條款）。主要對養護要求、養護職責劃分、養護費用、公路養護計劃和方案、公路養護市場(chǎng)化、鄉道村道養護方式、養護責任交接等公路養護的重要事項依次作了規定。

第五章“公路利用和管理”（第三十八條至第五十八條共21個(gè)條款）。主要對公路保護職責、促進(jìn)公路利用、公路利用管理、路衍經(jīng)濟發(fā)展、降低車(chē)輛空駛率、公路利用許可權限、特殊車(chē)輛許可通行、其他許可、通行和施工許可、禁止行為、公路用地范圍、公路外緣安全要求、公路建筑控制區管理、超限治理、公路貨物運輸源頭管理、超限檢測設施管理、高速公路特別規定、公路障礙物處理、公路學(xué)車(chē)等公路利用和管理的重要事項依次作了規定。

第六章“收費公路”（第五十九條至第六十六條共8個(gè)條款）。主要對收費范圍、收費秩序、收費工作要求、交費人員要求、智能收費、清障救援、收費公路信息發(fā)布、收費公路服務(wù)區管理等收費公路的重要事項依次作了規定。

第七章“保障和監督”（第六十七條至第七十五條共9個(gè)條款）。主要對公路管理要求、交通部門(mén)管理職責、公安部門(mén)管理職責、農村公路保障監督、收費公路保障監督、監督檢查、信用管理、信息共享、公路應急管理等公路保障和監督的重要事項依次作了規定。

第八章“法律責任”（第七十六條至第七十九條共4個(gè)條款）。主要對承擔公路保護管理職責相關(guān)單位工作人員的處分、放行違法超限超載車(chē)輛需要承擔的法律責任等重要事項依次作了規定。

第九章“附則”（第八十條至第八十一條共2個(gè)條款）。對給縣級以上人民政府的授權、《條例》的施行日期及本省《甘肅省高速公路管理條例》《甘肅省公路路政管理條例》《甘肅省農村公路條例》《甘肅省公路建設工程質(zhì)量安全監督管理條例》4部法規的同時(shí)廢止等重要事項依次作了規定。

四、主要亮點(diǎn)

按照《立法法》以及我省人大常委會(huì )印發(fā)的《甘肅省新時(shí)代提高地方立法質(zhì)量工作辦法》，這次制定《條例》一方面不再照抄照搬上位法的相關(guān)規定，另一方面，重點(diǎn)對與實(shí)際工作關(guān)系密切的事項作出規定，結合新形勢新任務(wù)對公路工作提出的要求，以及我省公路工作實(shí)際，《條例》主要有以下幾個(gè)方面的亮點(diǎn)：

（一）創(chuàng )新《條例》的體例編排?！稐l例》專(zhuān)設“公路利用和管理”章，首次在地方性法規中提出“公路利用”的概念。公路規劃、建設、養護的落腳點(diǎn)和目的就是為了通暢、安全、合法利用公路并實(shí)施有效管理，設定“公路利用”，對合法或者不合法利用公路及其土地、設施的行為進(jìn)行設置，更符合立法邏輯，更有助于法律規范的實(shí)施者、執行者清晰了解利用公路的行為規范。同時(shí)，采用“公路管理”而不是“路政管理”，主要是考慮到“路政管理”作為傳統概念，其管理主體限于公路管理部門(mén)的行政管理，一般不包括公安機關(guān)、公路經(jīng)營(yíng)者等其他主體對公路的管理。采用“公路管理”，既包括了對公路的行政管理，也包括了經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)對公路的業(yè)務(wù)管理，更為合理適當。

（二）加強農村公路管理。隨著(zhù)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和汽車(chē)的普及程度提高，村道在公路路網(wǎng)中的地位和作用日益凸顯，因此，《條例》這次正式將村道納入農村公路范疇，在第三條第二款規定，“公路按照其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道；按照其技術(shù)等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路?！薄稐l例》重點(diǎn)對農村公路的建設相關(guān)事項、管養責任、養護方式、資金籌措機制等進(jìn)行了明確。此外，以法規形式確立全面實(shí)行農村公路縣、鄉、村三級路長(cháng)負責制。雖然沒(méi)有設置農村公路專(zhuān)章，但是關(guān)于農村公路的規定較之前更加精準和具有操作性，更好的落實(shí)了“四好”農村路建設和鄉村振興戰略要求。

（三）“路衍經(jīng)濟”入法。在“公路利用和管理”專(zhuān)章中設置了路衍經(jīng)濟發(fā)展專(zhuān)門(mén)條款，使支持路衍經(jīng)濟發(fā)展成為縣級以上人民政府及其交通運輸主管部門(mén)、其他相關(guān)部門(mén)的法定義務(wù)。同時(shí)通過(guò)高速公路“開(kāi)口子”工程、降低車(chē)輛空駛率、拓展服務(wù)區空間和功能等措施，進(jìn)一步提升路網(wǎng)通行效率，全面提升公路的輻射范圍和服務(wù)能力。

（四）對涉路建設規劃編制提出要求?！稐l例》第十二條分為三款，分別規定：編制城市、村鎮等規劃或者審批建設用地涉及公路建筑控制區邊界外緣鄰近區域的，應當征求交通運輸主管部門(mén)的意見(jiàn)，并依法注明建筑物、地面構筑物與公路的控制距離。規劃建設鐵路、水利等項目以及各類(lèi)管線(xiàn)設施，確需與公路或者其設施交叉或者并行的，應當征求交通運輸主管部門(mén)的意見(jiàn)，并符合公路工程技術(shù)標準、安全標準以及其他要求。因建設公路影響鐵路、水利等項目以及各類(lèi)管線(xiàn)設施正常使用時(shí)，公路建設單位應當事先征得有關(guān)部門(mén)同意，并做好安全防護措施，避免影響運行安全。這對于增強公路規劃的協(xié)調性、統籌性十分重要，需要我們在實(shí)踐中加強溝通，落實(shí)法規要求。

（五）細化公路養護管理的規定。近年來(lái)隨著(zhù)公路網(wǎng)規模不斷擴大、路網(wǎng)結構持續完善，公路出行與人民群眾的生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)密切，如何有效做好公路養護，保障路網(wǎng)的有效運行，是建設“人民滿(mǎn)意交通”的重要內容，也是各級交通運輸部門(mén)工作的重點(diǎn)?！稐l例》一是完善了養護相關(guān)規定，第三十二條、第三十三條就公路養護職責劃分和公路養護費用的承擔和保障作了專(zhuān)項規定。為了明確等級調整或功能改變后的公路養護責任，第三十七條還對公路養護責任交接作了專(zhuān)門(mén)規定。二是增加了推動(dòng)公路養護市場(chǎng)化的內容，第三十五條規定，縣級以上人民政府交通運輸主管部門(mén)應當推動(dòng)公路養護市場(chǎng)化。依法應當進(jìn)行招標投標的公路養護工程項目，應當依照法定程序進(jìn)行招標投標，選擇具備相應技術(shù)能力和資格條件的養護作業(yè)單位，并簽訂書(shū)面公路養護合同。公路發(fā)生坍塌、隆起、損毀等嚴重影響通行安全并需要應急養護情形的，可以直接委托具備相應能力的養護作業(yè)單位實(shí)施應急養護。三是強化了相關(guān)養護單位工作人員的法律責任，第七十六條規定，縣級以上人民政府交通運輸主管部門(mén)、公路管理機構以及其他履行公路保護管理職責的工作人員有下列行為之一的，依法給予處分：（二）未及時(shí)采取措施處理公路坍塌、坑槽、隆起等損毀的；如此規定，為公路安全有序運行提供重要保障，能夠更好地服務(wù)人民群眾的出行。需要我們認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )，履行好法定職責。

（六）部分調整下放超限運輸許可權限。綜合執法改革后，省交通運輸廳負責審批的超限運輸許可每年超過(guò)10萬(wàn)件，但在原路政執法隊伍劃轉地方后，超限車(chē)輛的現場(chǎng)勘驗工作機制一直不夠順暢，存在較大隱患。因此，本次在《條例》第四十三條特別規定：“起運地在本省范圍內的跨省超限運輸申請由省人民政府交通運輸主管部門(mén)受理并審批，起運地交通運輸主管部門(mén)負責勘驗核查；跨市（州）、跨縣（市、區）超限運輸申請由市（州）人民政府交通運輸主管部門(mén)受理并審批；縣（市、區）內超限運輸申請由縣（市、區）人民政府交通運輸主管部門(mén)受理并審批；”，將跨市（州）、跨縣（市、區）超限運輸許可下放到市（州）人民政府交通運輸主管部門(mén)審批，并進(jìn)一步壓實(shí)了其跨省超限運輸許可現場(chǎng)勘驗責任，將縣（市、區）內超限運輸申請下放到縣（市、區）人民政府交通運輸主管部門(mén)審批。如此規定，既符合“放管服”改革要求，也與我省工作實(shí)際相符合。需要各級交通運輸主管部門(mén)抓好落實(shí)。

（七）切實(shí)加強超限源頭治理。源頭治超是公路超限超載運輸治理的關(guān)鍵。近年來(lái)，我省積極強化源頭治超，對治理公路超限超載運輸起到了很好的促進(jìn)作用。這次《條例》制定，全面總結了我省已有的成功做法，著(zhù)重在兩個(gè)方面對源頭治超作了系統性制度設計。一是在貨物裝載源頭管理方面，《條例》第五十二條對縣級以上人民政府、交通運輸主管部門(mén)、重點(diǎn)貨運源頭單位、道路運輸企業(yè)的源頭治理職責進(jìn)行了明確。二是強化了貨物裝載源頭單位的法律責任，《條例》第七十七條規定，違反本條例第五十二條的規定，貨運源頭單位放行違法超限超載貨運車(chē)輛駛出其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，由交通運輸主管部門(mén)責令改正，處三千元以上三萬(wàn)元以下的罰款。這一規定彌補了上位法空白，將對全面靠實(shí)源頭治超責任、減少非法超限車(chē)輛上路起到重要作用。三是在第五十一條規定“本省公路超限運輸治理的相關(guān)辦法由省人民政府制定?！?，為下一步制定貨運車(chē)輛超限運輸管理的相關(guān)政府規章提供了法律依據。

（八）建立高速公路入口“拒超”制度。近年來(lái)，我省重點(diǎn)把住高速公路入口關(guān)，實(shí)施貨運車(chē)輛入口稱(chēng)重、超限超載禁行等，累計勸返29萬(wàn)余輛超限超載車(chē)輛，起到了很好的治理作用?！稐l例》及時(shí)總結經(jīng)驗并上升為法規規定。一是對交通運輸主管部門(mén)、公安機關(guān)的現場(chǎng)處置作了規定，《條例》第五十一條規定，交通運輸主管部門(mén)應當與公安機關(guān)交通管理部門(mén)建立健全聯(lián)合執法工作機制，按照規定對超限車(chē)輛加強現場(chǎng)檢查，并采取固定檢測、流動(dòng)檢測、不停車(chē)技術(shù)檢測等方式，對貨物運輸車(chē)輛進(jìn)行超限檢測。對在現場(chǎng)超限檢查、檢測中發(fā)現的違法超限運輸車(chē)輛，由交通運輸主管部門(mén)和公安機關(guān)交通管理部門(mén)按照各自職責依法處理。二是對高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位“拒超”職責作了規定，《條例》第五十三條規定，高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位應當按照規定在高速公路入口設置計重檢測設施，對貨運車(chē)輛進(jìn)行計重檢測，不得放行違法超限超載車(chē)輛駛入高速公路。三是對相關(guān)單位以及相關(guān)單位工作人員的法律責任作了明確?！稐l例》第七十六條規定，縣級以上人民政府交通運輸主管部門(mén)、公路管理機構以及其他履行公路保護管理職責的工作人員有下列行為之一的，依法給予處分：（五）對未消除違法狀態(tài)的超限超載運輸車(chē)輛予以放行的；第七十八條規定，違反本條例第五十三條的規定，高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位在入口放行違法超限超載車(chē)輛駛入高速公路的，由交通運輸主管部門(mén)沒(méi)收放行車(chē)輛的全部通行費，并可以處每輛二千元的罰款。

（九）規范了收費公路清障救援管理。為了規范收費公路清障救援市場(chǎng)，避免“天價(jià)拖車(chē)費”現象，《條例》在第六十四條規定：省人民政府交通運輸主管部門(mén)應當加強收費公路清障救援工作的調度指揮、管理監督，明確調度指揮的機構，并定期向社會(huì )公布編入名錄的清障救援服務(wù)機構。如此規定，可以對清障救援服務(wù)機構進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行管理，并向社會(huì )主動(dòng)公布，方便收費公路使用者自主選用。同時(shí)，《條例》還對加強收費公路服務(wù)區管理提出了要求，第六十六條規定：省人民政府交通運輸主管部門(mén)應當加強對收費公路養護運營(yíng)和服務(wù)區服務(wù)質(zhì)量的監督管理。收費公路服務(wù)區應當提供免費停車(chē)、休息、飲水、如廁等公益性服務(wù)和加油（氣）、充電、餐飲、購物、車(chē)輛維修等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。鼓勵有條件的服務(wù)區拓展多元化服務(wù)業(yè)態(tài)，配備醫療急救箱，為司機提供便捷、經(jīng)濟的休息場(chǎng)所。服務(wù)區應當規劃建設或者劃定危險化學(xué)品運輸車(chē)輛停車(chē)區。收費公路服務(wù)區不得擅自關(guān)閉。確需關(guān)閉的，應當報告省人民政府交通運輸主管部門(mén)，并及時(shí)向社會(huì )公告。

（十）明確交通運輸綜合執法機構的公路管理職責。在《條例》第六十七條中，對交通運輸主管部門(mén)及其所屬機構依法履行的公路管理職責進(jìn)行了明確，在常規路政管理職責外，重點(diǎn)補充了“監督管理公路建設工程質(zhì)量安全”和“　監督管理公路狀況和服務(wù)區服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，為交通運輸綜合行政執法機構履行公路建設工程質(zhì)量安全監管和收費公路經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量監管職責提供了法律依據。

（十一）對交通運輸行業(yè)信用建設作了原則規定。為了落實(shí)信用監管相關(guān)要求，在《條例》第七十三條對加強信用制度建設、完善信用信息管理和實(shí)施聯(lián)合獎懲作了規定，為省級交通運輸部門(mén)細化相關(guān)措施進(jìn)行了授權。

（十二）建立完善公路應急管理機制?！稐l例》首次通過(guò)地方立法形式，對縣級以上地方人民政府、交通運輸主管部門(mén)、公路管理機構、收費公路經(jīng)營(yíng)管理單位的公路應急管理職責進(jìn)行了明確，靠實(shí)了地方政府對公路應急的組織和保障責任。

最后，再強調一點(diǎn)，《條例》的制定是嚴格遵循國家的相關(guān)法律法規，特別是《公路法》《公路安全保護條例》《收費公路管理條例》以及相關(guān)部門(mén)規章，因此，學(xué)習領(lǐng)會(huì )《條例》精神必須要緊密結合這些法律法規和規章。認真對照學(xué)習，才能做到學(xué)習的體系完整，加深對公路管理相關(guān)法律法規和我省《條例》的理解和把握，并與工作實(shí)際有機結合，以此助力我省公路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升行業(yè)治理水平。

相關(guān)文件：《甘肅省公路條例》