《公平競爭審查條例》的背景

在反壟斷立法方面，制修訂了一批法律法規規章，概括起來(lái)就是“1＋2＋7”，“1”是指一部反壟斷法；“2”是指《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報標準的規定》《公平競爭審查條例》這兩部行政法規；“7”是指《禁止壟斷協(xié)議規定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查規定》等7部部門(mén)規章，積極回應反壟斷領(lǐng)域社會(huì )各方關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

我國反壟斷法對建立健全公平競爭審查制度只是作了原則性規定，這次公布的《公平競爭審查條例》首次以行政法規的形式對公平競爭審查的對象、標準、機制、監督保障等作了全面、系統、詳細的規定，填補了公平競爭審查制度的立法空白，標志著(zhù)我國已經(jīng)基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

《條例》主要包括五個(gè)方面內容

一是規定公平競爭審查的主體和范圍。審查主體包括行政機關(guān)和法律法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織。審查范圍是起草過(guò)程中的涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟活動(dòng)的法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施文本。

二是規定有關(guān)方面的職責。國務(wù)院建立公平競爭審查協(xié)調機制。國務(wù)院市場(chǎng)監督管理部門(mén)負責指導實(shí)施公平競爭審查制度?？h級以上地方人民政府市場(chǎng)監督管理部門(mén)負責在本行政區域組織實(shí)施公平競爭審查制度。

三是明確公平競爭審查標準。《條例》從四個(gè)方面明確了審查標準，即政策措施不得含有限制或者變相限制市場(chǎng)準入和退出、限制商品和要素自由流動(dòng)、沒(méi)有法律依據影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和影響生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)行為的內容。同時(shí)，對維護國家安全、實(shí)現社會(huì )公共利益等特定政策措施的公平競爭審查，也作出了例外制度安排。

四是明確公平競爭審查機制。《條例》規定，擬由部門(mén)出臺的政策措施，由起草單位或者牽頭起草單位開(kāi)展公平競爭審查；擬由人民政府出臺或者提請人大及其常委會(huì )審議的政策措施，由市場(chǎng)監督管理部門(mén)會(huì )同起草單位開(kāi)展審查。同時(shí)，《條例》鼓勵有條件的地區探索建立跨區域、跨部門(mén)的公平競爭審查工作機制。

　五是強化公平競爭審查監督保障。為保障公平競爭審查制度的實(shí)施，《條例》專(zhuān)章規定了抽查、舉報、督查、約談等一系列監督保障措施，進(jìn)一步增強公平競爭審查制度的剛性約束。

預防出臺排除、限制競爭的政策措施

關(guān)于《公平競爭審查條例》在整個(gè)反壟斷法律體系中的特殊作用，主要就是預防政府部門(mén)出臺排除、限制競爭的政策措施，圍繞“預防”兩個(gè)字，為了最大限度地實(shí)現預防的效果，《條例》作了一系列制度安排。

一是堅持應納盡納、應審盡審。《條例》將涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟活動(dòng)的所有政策措施，包括法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施都納入到公平競爭審查范圍，這體現了政府部門(mén)在維護公平競爭市場(chǎng)秩序方面的一種自我約束、自我監督和帶頭自覺(jué)合規。

二是堅持精準定位、源頭控制。《條例》將公平競爭審查定位在制定有關(guān)政策措施的起草環(huán)節，可以把政府提請同級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )審議的法律、地方性法規納入審查范圍。同時(shí)規定，除《條例》第十二條規定的例外情形，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公平競爭審查或者經(jīng)公平競爭審查不符合《條例》規定的，一律不得出臺，增強了制度的剛性約束。

三是堅持動(dòng)真格、見(jiàn)真章。《條例》有針對性設置了監督處理措施和考核評價(jià)機制，保障公平競爭審查工作可監督、可檢查、可問(wèn)責。監督措施包括抽查、投訴的處理、督查等，處理措施包括了約談、處分等，尤其是特別規定，“國務(wù)院定期對縣級以上地方人民政府公平競爭審查工作機制建設情況、公平競爭審查工作開(kāi)展情況、舉報處理情況等開(kāi)展督查”，促使各地更加重視公平競爭審查工作，有力提升公平競爭審查制度的權威性和剛性約束。

對公平競爭審查制度作了一次全面升級

第一，審查范圍更加全面。之前公平競爭審查的范圍主要包括行政法規、規章、規范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施。這次《條例》在前期基礎上進(jìn)一步擴充了審查的范圍，要求行政機關(guān)和法律法規授權具有管理公共事務(wù)職能的組織在起草法律和地方性法規時(shí)也要開(kāi)展公平競爭審查。因為法律立法的權限是在全國人大及其常委會(huì )，地方性法規則在具有立法權的地方人大及其常委會(huì )，《條例》將起草階段的法律、地方性法規也納入了公平競爭審查范圍，這樣就做到了審查范圍的全覆蓋。

第二，審查機制更加健全。《條例》明確了國務(wù)院建立公平競爭審查協(xié)調機制，對縣級以上地方人民政府市場(chǎng)監管部門(mén)等有關(guān)單位的職責做了規定，確立權責明晰的審查工作機制。在之前由起草單位進(jìn)行自我審查的基礎上，這次《條例》建立了重大政策措施公平競爭會(huì )同審查工作機制，并鼓勵有條件的地方探索跨區域、跨部門(mén)的公平競爭審查工作機制，為各地結合實(shí)際進(jìn)行創(chuàng )新預留了空間，保證制度的有效實(shí)施。

　第三，審查標準更加優(yōu)化。《條例》堅持了問(wèn)題導向，進(jìn)一步優(yōu)化了妨礙市場(chǎng)準入和退出、妨礙商品和要素的自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為四類(lèi)審查標準，使之更具針對性和指引性，并嚴格限定了例外情形的適用條件。這樣就加強了競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策等其他政策的統籌和協(xié)調。

　第四，監督保障更加有力。《條例》專(zhuān)章規定了監督保障措施，要求市場(chǎng)監管部門(mén)要強化公平競爭審查工作的監督保障，不僅建立健全公平競爭審查抽查制度、舉報處理制度、督查制度，還規定了約談等處置措施和違反《條例》規定的法律責任，形成了全方位的監督保障工作機制，顯著(zhù)提高了制度的權威性和約束力，確保制度能夠落地見(jiàn)效。

如何防止起草單位在自我審查過(guò)程中走形式？

第一，要通過(guò)嚴格的工作監督來(lái)推動(dòng)落實(shí)。《條例》建立了包括抽查、督查等在內的較為系統的監督機制，比如要求市場(chǎng)監管部門(mén)建立公平競爭審查抽查機制，組織對有關(guān)政策措施進(jìn)行抽查，如果發(fā)現違反《條例》要求的政策措施要督促整改。還明確了國務(wù)院會(huì )定期對縣級以上人民政府有關(guān)工作情況開(kāi)展督查，督促地方嚴格落實(shí)《條例》的要求。

第二，要通過(guò)有效的考核評價(jià)來(lái)推動(dòng)落實(shí)。《條例》要求縣級以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入到法治政府建設、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評價(jià)內容，把激勵和約束有機結合起來(lái)，切實(shí)增強各級行政機關(guān)落實(shí)公平競爭審查制度的積極性、主動(dòng)性。

第三，要通過(guò)全面的社會(huì )監督來(lái)推動(dòng)落實(shí)。《條例》明確對于有關(guān)政策措施，任何單位和個(gè)人都可以向市場(chǎng)監管部門(mén)舉報，并且要求市場(chǎng)監管部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)受理舉報電話(huà)、信箱或者電子郵件地址，市場(chǎng)監管總局也將指導地方市場(chǎng)監管部門(mén)切實(shí)暢通舉報渠道，及時(shí)回應企業(yè)關(guān)切。所以我們也希望在座的廣大新聞媒體幫助我們一起加強監督，及時(shí)向我們反映有關(guān)情況，促進(jìn)不當干預市場(chǎng)競爭的行為得到及時(shí)糾治。

最后，通過(guò)嚴肅的追責問(wèn)責來(lái)推動(dòng)落實(shí)。《條例》建立了約談機制，規定起草單位如果未按照條例規定開(kāi)展公平競爭審查，經(jīng)市場(chǎng)監管部門(mén)督促仍未整改的，上一級市場(chǎng)監管部門(mén)可以對其負責人進(jìn)行約談。同時(shí)，也明確了法律責任，對未依照《條例》規定開(kāi)展公平競爭審查造成嚴重不良影響的，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。市場(chǎng)監管部門(mén)也將認真落實(shí)《條例》要求，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出處理建議，加強行紀銜接，推動(dòng)《條例》落實(shí)落地。

如何防止四種例外情形被“鉆空子”？

第一，要嚴格限定例外規定的適用情形。只有符合這四種情形的政策措施才能適用例外條款。比如為了維護國家安全和發(fā)展利益的，為了促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強國家自主創(chuàng )新能力的，為了實(shí)現節約能源、保護環(huán)境、救災救助等社會(huì )公共利益的，這些情形的規定體現了必要性的原則。不屬于這些情形的政策措施，就不能適用例外的規定。

第二，嚴格規定例外規定的適用條件。從《條例》上可以看到，即使屬于上述情形的政策措施，也不是自動(dòng)能夠適用例外規定的條款，還需要再滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是沒(méi)有對公平競爭影響更小的替代方案，另一個(gè)是確定合理的實(shí)施期限或者終止條件。起草單位如果要適用例外規定這個(gè)條款，就需要對有關(guān)政策措施對公平競爭的影響、實(shí)施的條件進(jìn)行深入分析，選擇最合理的方案，并且要及時(shí)停止執行。這樣做的目的是為了將有關(guān)政策措施對公平競爭的影響降到最低。

第三，嚴格適用例外規定政策措施的監督檢查。為了防止這個(gè)條款被濫用，《條例》在普遍性的監督保障措施的基礎上，還要求對適用例外規定條款的政策措施，應當在審查結論中作出詳細的說(shuō)明，進(jìn)一步強化了對相關(guān)政策措施的監督。